7月3日，国家能源局发布《关于解决“煤改气”“煤改电”等清洁供暖推进过程中有关问题的通知》（以下简称《通知》），明确提出要拓展多种清洁供暖方式，主推清洁煤、生物质供暖。这标志着已经在全国大范围开展的“煤改气”工程将迎来重大变革。

 

“煤改气”作为我国控制环境污染的战略决策之一，曾一度被认为是利国利民、清洁取暖、打赢蓝天保卫战的重要举措。然而，随着在“煤改气”实施过程中引发的气荒、安全事故、补贴难到位、居民用不起等各种问题的接踵而来，一直饱受争议的“气改”工程的处境愈发尴尬了。如今，国家能源局的“官宣叫停”意味着有关政策制定者终于意识到燃煤“一刀切”不可取，“煤改气”或将消失在民众视野。

 

01 匆匆上马

 

2015年，“煤改气”计划首次被提出，就已经在全国多地开始实施，但效果并不理想。

 

2017年，四部门联合启动了北方地区冬季清洁取暖试点工作，从京津冀及周边地区大气污染传输通道“2+26”城市中，通过竞争性选拔的方式确定了首批12个试点城市，并拨付了总共60亿元奖励资金。

 

当年，全国共完成煤改电、煤改气578万户，其中仅京津冀及周边地区28个城市就完成394万户，2018年北方地区清洁能源改造工作预计将完成煤改气、煤改电400万户，这其中大部分都是煤改气用户。值得注意的是，与“煤改气”取得阶段性成果相伴随的是在整个实施过程中，一直存在不同的声音。多位专家们指出，天然气在燃烧过程中会产生大量的氮氧化物，而雾霾的主要成分PM2.5的罪魁祸首正是氮氧化物。“经过科学计算，火电厂煤改气后，氮氧化物排放量不会减少，反而会增加，雾霾会恶化。”

 

2018年8月29日，当新一轮供暖工作已经启动之际，《人民日报》也发表文章，指出“煤改气”不能一哄而上。

 

02 乱象杂生

 

这项关乎亿万民生的工程确实存在很多问题。

 

由于冬春季节天然气供应紧张，再加上一些地区盲目扩大“煤改气”实施规模，影响了部分群众冬季取暖。

 

2017年11月底，《大气污染防治行动计划》发表文章提到“任务提前完成。”根据相关媒体报告，当年完成400万户家庭煤改气计划，显然这一数字超出了最初预期，但也代表着严重超过了我国的天然气供应能力，于是，自气改后，最为严重的全国性气荒出现了。

此外，大幅增加了人民生活成本支出，也成为了煤改气保守诟病的主要原因之一。2016 -2017年，在煤改气的助推下，尽管中国的液化天然气市场供应增加了30％，但部分地区仍然出现了一些因天然气供应紧张而价格上涨的问题。尤其是在农村地区，煤改气给农民的生活增加幅度高达50%，在气荒与高成本双重挤压下，在一些农村学校甚至出现了无法供暖，学生挨冻的情况。

 

推进清洁供暖，能源供应是个大问题。我国天然气等清洁能源短缺，2017年天然气对外依存度是38%，2018年上半年提高到43.3%。加上农村地区电网条件普遍较差，清洁能源供需矛盾日益凸显。与此同时，国内储气能力不足，峰值压力难以降低，让政府当机立断又做出了一项重大决策：扩大天然气进口。

 

海关总署数据显示，仅2018年，中国的天然气需求就增长了15％以上，进口同比增长31.9%，至9040万吨，超过日本成为了世界上最大的天然气进口国。中国对天然气需求的变化甚至引起了外国媒体的关注——英国《金融时报》2017年底的报道显示，中国的煤改气战略还给液化天然气市场带来很大冲击，促使亚洲的现货价格几乎涨到今年早些时候低点的两倍。路透社报道说，现在液化天然气正由日本转出口到中国，调转方向驶往中国的还有最远来自巴西的油轮。国营的中国海洋石油总公司雇用100辆卡车从约2252公里以外的南方向北方调运液化天然气，中国对天然气的急切需求可见一斑。

 

然而，尽管付出了巨大代价，但从京津周边边“2+26”个城市看，2018年的采暖季散煤治理效果仍然不佳。究其原因，在很大程度上是受到资金的束缚。地方政府通过“煤改气”从中央领取了补贴，但相应的配套资金没有到位，社会上的融资更是无法落实，由此导致了“煤改气”过程中出现了偏差。一些地方不顾实际，盲目扩大“煤改气”实施规模，甚至“以改定气”，先改了再说。等到供暖的开始了，下面跟省里说缺气，省里再向北京要。还有一些地方觉得“煤改气”简单易行，放弃了其他可行的清洁能源取暖路径，一哄而上搞“煤改气”。这不仅失去了试点意义，还人为造成天然气供应缺口，加剧了供需矛盾。更严峻的是，在农村居民煤改气的推行过程中，存在的问题和隐患更多。农村建筑节能保温效果差，是一个很大的短板。在农村或城市过冬，人们在家里的着装不一样，农村屋子里穿棉袄，城市里穿羊毛衫就行了。这个差距和变化反映在建筑上，就是农村住宅节能保温效果，远远低于城镇住宅节能保温效果，温差大概要差七八度。

 

由于煤改气的高昂成本最终还是要转嫁到收入较低的农户身上，所以为了降低成本，部分地方农村地区实施的“煤改气”工程低压燃气管道全部裸露、架空铺设，与电线、电表安装距离过近，存在安全隐患。

 

为解决安全和技术问题，各地投入了大量的人力物力进行培训和隐患排查、整治。以河北省廊坊为例，该市去年冬季供暖，共配备农村“气代煤”企业安全巡查员1391名，村街协管员3978名，负责日常巡查和入户解决简单隐患问题。按照每300户配备一名村街协管员的标准，加强燃气企业售后维修力量，及时跟进巡检排查、维修、投诉处理、安全培训、应急处置等服务。

 

03 大限将至

 

所幸的是，如此混乱不堪，漏洞百出的“煤改气”，在给决策制定者上了“生动的一课”后，终于被重新审视。

 

2018年，有关部委负责人就曾表示：“要探索符合我国国情的清洁取暖方式，有的地方气不够，但电还比较充沛，气就不一定用来解决供暖，气可以供老百姓做饭，电可以拿来用于供暖，这就是多种形式的探索。”不同于以往在一刀切“煤改气”之后提出的宜电则电、宜气则气原则，此次国家能源局发布的《关于解决“煤改气”“煤改电”等清洁供暖推进过程中有关问题的通知》，在态度上转变非常大。尤其是《通知》中提出的第六条：因地制宜拓展多种清洁供暖方式，保障清洁供暖均衡发展。在城镇地区，重点发展清洁燃煤集中供暖，提升城镇及周边地区的清洁燃煤集中供暖面积。在农村地区，重点发展生物质能供暖，同时解决大量农林废弃物直接燃烧引起的环境问题。另外，《通知》还针对此前多地因天然气供应告急而导致价格飙升、在补贴刺激下大批劣质壁挂炉涌入农村等现象给出了解决方案。相比于过去“煤改气”带来的种种乱象，《通知》的下发显得更加因地制宜。

 

总体看来，“煤改气”的初衷确实是惠民政策，但在政策制定和推广的过程中，并没有充分意识到以煤为主要能源的中国，要想彻底扭转原有的能源结构，是一项极为复杂的系统工程。有业内人士分析认为，出于治理大气污染的目的倡导“煤改气”本身并没有错，但清洁取暖并不是简单的一刀切，而是需要对煤炭、天然气、电、可再生能源等多种能源形式统筹谋划。清洁取暖工作必须突出一个“宜”字，宜气则气，宜电则电。基于这种认识分析，与“煤改气”相比，“煤改电”就靠谱得多。

 

我国拥有成熟的电网体系，以电能取代其他终端能源消费能提高能源效率，可以减少整体能源消费，能够在整体上减少污染排放，有利于能源资源的可持续利用，可以缓解电力过剩，为清洁能源腾出发展空间。而且“煤改电”比“煤改气”方便，很多农村地区都没有普及燃气管道，根本就无法使用天然气，所以“煤改气”还得先建设燃气管网。对于农民而言，使用天然气和电力取暖，是一个相对新鲜的概念，他们对这二者的认知较少。相比之下，煤改电要方便得多，如今家家户户都通电了，只要安装好设备马上就能使用，广大百姓在注意电力安全，防止电线老化方面也都有一定经验，可操作性更强。

 

从价格上分析，天然气的采暖费用是过去烧煤取暖燃气费用的三、四倍左右，而“煤改电”要比“煤改气”便宜，因为现在已经出现了成熟的电取暖设备——空气能热泵，消耗1份电能可以获取4份热能，耗电量折合费用后仍然比天然气价格要低。相比“煤改气”，“煤改电”在经济层面同样更具优势。

 

“要探索符合我国国情的清洁取暖方式，有的地方气不够，但电还比较充沛，气就不一定用来解决供暖，气可以供老百姓做饭，电可以拿来用于供暖，这就是多种形式的探索。”——财政部副部长刘伟

 

如今，“煤改气”大限将至，但已经改完的地区如何收拾残局？未来在能源结构转型如何推进？让我们拭目以待。